Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Корабухиной Л.И., судей Васильевой Е.С., Журавлевой О.Р.
при участии от Министерства сельского и рыбного хозяйства Республики Карелия Черновой П.А. (доверенность от 28.12.2024), от Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия Фанасовой М.Ю. (доверенность от 21.05.2024 № 06-17-21/11-4895),
рассмотрев 02.07.2025 кассационную жалобу Министерства сельского и рыбного хозяйства Республики Карелия на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2025 по делу № А26-5852/2024,
у с т а н о в и л:
Министерство сельского и рыбного хозяйства Республики Карелия, адрес: 185035, Республика Карелия, Петрозаводск, ул. Свердлова (центр р-н), д.8, ОГРН 1041000031930, ИНН 1001048092 (далее - Министерство), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительными пунктов 1-3, 5-10 представления, выданного Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия, адрес: 185035, Республика Карелия, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, д. 21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918 (далее - Управление), от 17.05.2024 № 06-20-22/11-4775.
Решением суда от 23.10.2024 признаны недействительными пункты 1, 5-10 представления Управления от 17.05.2024 № 06-20-22/11-4775 как не соответствующие нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), на Управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства в удовлетворенной части заявленных требований, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.
Постановлением апелляционного суда от 18.02.2025 решение от 23.10.2024 отменено, в удовлетворении заявления Министерства отказано.
В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, просит отменить постановление от 18.02.2025 и оставить в силе решение от 23.10.2024.
По мнению подателя жалобы, акционерное общество «Племсовхоз Мегрега» правомерно приобрело за счет средств субсидии премиксы, энергетическую смесь, кормовую добавку, ячмень и кукурузу (пункт 1 представления), так как приобретение таких кормов допускается Правилами предоставления субсидий, установленных порядком предоставления из бюджета Республики Карелия субсидий, утвержденными Постановлением Правительства Республики Карелия от 15.07.2021 № 290-П (далее - Порядок № 290-П). Министерство полагает, что предусмотренное пунктами 5 и 6 представления требование самостоятельно устранить причины и условия недостижения результатов использования субсидии невыполним, так как обозначенные показатели с 2024 года никому не установлены. Также Министерство считает, что в пункте 7 представления Управление неправомерно поставило под сомнение законность Порядка № 290-П, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно заключил, что пункт 8 представления аналогичен пункту 7 и является незаконным. В части оценки пунктов 9 и 10 представления Министерство поясняет, что первоначальный размер ставок субсидий произведен исходя из плановых значений результатов использования субсидий, действия по работе с размерами ставок обеспечили достижение установленных региону результатов использования мер государственной поддержки.
Управление в отзыве на кассационную жалобу, считая приведенные в ней доводы несостоятельными, просит оставить обжалуемое постановление апелляционного суда без изменения. Как указывает Управление, соглашение о предоставлении субсидии должно применяться с учетом законодательства, действовавшего на дату его заключения, а следовательно, Министерство должно самостоятельно определять способ устранения причин и условий выявленных нарушений, а при разработке Порядка № 290-П и заключении соглашений о предоставлении субсидий обязано было руководствоваться статьей 78 БК РФ и принятыми Правительством Российской Федерации общими требованиями к таким нормативным правовым актам. Также Управление отмечает, что изменение ставок субсидий, влекущее увеличение объема субсидий без изменения показателей результатов использования субсидии, после достижения названных результатов не соответствует принципу эффективности использования средств субсидии.
В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель Управления возражал против ее удовлетворения.
Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено апелляционным судом, в соответствии с приказом Управления от 27.02.2024 № 43 в период с 29.02.2024 по 05.04.2024 в отношении Министерства проведена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности.
По результатам проверки составлен акт выездной проверки от 08.04.2024.
На основании указанного акта Управлением вынесено представление об устранении выявленных в ходе проведения проверки нарушений от 17.05.2024 № 06-20-22/11-4775 (далее - представление), которое получено Министерством 21.05.2024.
Не согласившись с пунктами 1-3, 5-10 представления, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд первой инстанции удовлетворил заявление частично и признал недействительными пункты 1, 5-10 представления, отказав в удовлетворении остальной части заявления Министерства. В части отказа в удовлетворении заявленных требований решение суда первой инстанции в апелляционном и кассационном порядке не обжалованы.
Суд апелляционной инстанции, признав пункты 1, 5-10 представления законными и обоснованными, отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении заявления Министерства в данной части.
Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, соответствие его выводов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.
По смыслу статей 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на них каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению: требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий; требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана в том числе на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.
В соответствии со статьями 34, 38, 158 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), а на главного распорядителя бюджетных средств возложена обязанность по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств.
Подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.
В данном случае судом апелляционной инстанции установлено, что в нарушение приведенных норм права и пункта 4.1.7 соглашения о предоставлении из бюджета Республики Карелия субсидии, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам от 28.03.2023 №10-2023-027164 (далее - соглашение от 28.03.2023) Министерство не обеспечило соблюдение АО «Племосвхоз Мегрега» правил предоставления субсидии, установленных Порядком № 290-П, что послужило основанием для включения в пункт 1 представления соответствующего требования к Министерству об устранении данного нарушения.
Из материалов проверки следовало, что за счет средств субсидии, предоставленной по соглашению, АО «Племосвхоз Мегрега» приобрело премиксы, энергетическую смесь, кормовую добавку, ячмень, кукурузу.
По мнению Министерства, приобретение таковых допускалось Порядком № 290-П, ссылаясь на устранение некорректного толкования его положений путем внесения в пункт 14 Порядка № 290-П изменений постановлением Правительства Республики Карелия от 19.06.2024 № 203-П, прямо предусматривающих приобретение кормов, минерально-витаминных добавок и премиксов.
Между тем, как верно отметил суд апелляционной инстанции, к соглашению от 28.03.2023 в силу статьи 4 и части 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации должны применяться положения Порядка № 290-П в редакции от 27.02.2023, действующей до внесения указанных изменений.
Подпунктом 1.1.1 соглашения от 28.03.2023 субсидия предоставлялась АО «Племсовхоз Мегрега» на финансовое обеспечение затрат, связанных с содержанием именно племенного маточного поголовья сельскохозяйственных животных.
В силу подпункта «а» пункта 33 Порядка № 290-П приобретение минерально-витаминных добавок и премиксов за счет средств субсидии предполагалось возможным только на содержание быков-производителей, оцененных по качеству потомства или находящихся в процессе оценки этого качества.
Поскольку подпунктом «а» пункта 33 Порядка № 290-П и иными его положениями на дату заключения соглашения не предусматривалось приобретение премиксов, энергетических смесей, кормовых добавок, ячменя и кукурузы за счет субсидии на содержание племенного маточного поголовья, то такое использование средств субсидии суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал нецелевым.
Как верно отметил апелляционный суд, подпунктом «а» пункта 33 Порядка № 290-П предусмотрено приобретение стартерных и престартерных комбикормов, тогда как в силу ГОСТ Р 51848-2001. «Государственный стандарт Российской Федерации. Продукция комбикормовая. Термины и определения» (принят и введен в действие Постановлением Госстандарта России от 25.12.2001 № 581-ст) премиксом является комбикормовая добавка, представляющая собой однородную смесь микрокомпонентов и наполнителя, предназначенная для обогащения комбикормов и белково(амидо)-витаминно-минеральных концентратов (пункт 9). Согласно пункту 3 данного ГОСТа комбикормом является комбикормовая продукция, представляющая собой однородную смесь различных кормовых средств, предназначенная для скармливания животным конкретного вида, возраста и производственного назначения.
Поскольку премикс не является комбикормом, то за счет субсидии на поддержку племенного животноводства на финансовое обеспечение части затрат на содержание племенного маточного поголовья должны были закупаться именно комбикорма, а не премиксы, которые являются лишь добавкой для обогащения комбикормов.
Выводы апелляционного суда в данной части основаны на нормах материального права, в связи с чем доводы жалобы Министерства о применении премиксов для приготовления кормовых смесей и ином толковании положений Порядка № 290-П подлежат отклонению.
Пунктами 5 и 6 представления Министерству предъявлено требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения пункта 4.3.3 соглашения о предоставлении субсидии на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растеневодства и животноводства из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 27.12.2021 №082-09-2022-011 (далее - соглашение от 27.12.2021), заключающегося в том, что по состоянию на 01.01.2023 не были достигнуты значения результатов использования субсидии по двум мероприятиям по поддержке сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растениеводства и животноводства.
Наличие данного нарушения, подтверждаемое имеющимися в маиериалах дела отчетами о достижении значений результатов использования субсидии и обязательствах, принятых в целях их достижения по состоянию на 01.01.2023 и 01.01.2024 направленных Министерством в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, установлено судом апелляционной инстанции и Министерство в кассационной жалобе не опровергается.
Доводы жалобы Министерства в этой части сводятся лишь к невозможности исполнения пункта 5 представления, которым на заявителя возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий данного нарушения, что получило правовую оценку апелляционного суда.
Отклоняя данный довод Министерства, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что бюджетным законодательством не предусмотрена обязанность органа финансового контроля предопределять меры, которые следует предпринять объекту финансового контроля. Напротив, определение конкретных мер, направленных на выявление причин допущенных нарушений и на их устранение, относится непосредственно к полномочиям Министерства, которое, принимая во внимание существо выявленных нарушений, вправе самостоятельно принять меры к устранению их причин и условий.
В пунктах 7, 8 представления указывалось, что в нарушение требований подпункта «г» пункта 11 Общих требований к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление из бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов субсидий (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.10.2023 № 1782, далее - Общие требования), пункта 3.1.2 Типовой формы соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, пункта 4.3.8.5 соглашения от предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 27.12.2021 № 082-09-2022-11, Министерство не обеспечило включение в Порядок № 290-П и соглашения о предоставлении субсидий положения о предоставлении получателями субсидии документов, подтверждающих фактически произведенные затраты (недополученные доходы), а также при необходимости о требованиях к таким документам.
В силу пункта 3 статьи 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, указанные в подпунктах 2 и 3 пункта 2 данной статьи, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.
Согласно подпункту «г» пункта 11 Общих требований правовой акт, регулирующий предоставление субсидий в порядке возмещения недополученных доходов и (или) возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, дополнительно к положениям, указанным в пунктах 2 - 9 настоящего документа, в части, касающейся условий и порядка предоставления субсидий, содержит перечень документов, подтверждающих фактически произведенные затраты (недополученные доходы), а также при необходимости требования к таким документам.
В данном случае Порядок № 290-П и исследованные Управлением соглашения о предоставлении субсидий не содержали данных положений, что Министерством по существу не опровергалось.
Довод Министерства о законности Порядка № 290-П судом апелляционной инстанции обоснованно отклонен, поскольку выявление Управлением нарушений бюджетного законодательства при принятии Министерством отдельных положений Порядка № 290-П и при заключении соглашений с получателями субсидий не обусловлено судебным оспариванием Порядка № 290-П.
В пунктах 9, 10 представления указывалось на нарушение Министерством статьи 34 БК РФ, пункта 7 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным отраслям растеневодства и животноводства, являющихся приложением № 7 к государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 №717 (далее - Правила №717).
Нарушение выразилось в увеличении Министерством ставок, исходя из которых определяется размер субсидии из бюджета Республики Карелия на приобретение семян кормовых культур, в соответствии с приказом от 14.09.2023 № 301/МСХ-П «О внесении изменения в приказ от 17.01.2023 № 11/МСХ-П».
Министерство, приводя доводы о соответствии изменений ставок принципу эффективности использования бюджетных средств, ссылалось на стимулирование таким образом получателей мер государственной поддержки.
Между тем, согласно пункту 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств в случае, если поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или если используя определенный бюджетом объем средств участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Согласно пункту 7 Правил № 717 ставки и распределение средств по направлениям, указанным в пункте 5 настоящих Правил (за исключением субсидий по направлению, указанному в подпункте "е" пункта 5 настоящих Правил), определяются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом исходя из необходимости достижения результатов использования субсидий, предусмотренных пунктом 29 настоящих Правил.
В пункте 29 Правил № 717 приведены результаты использования субсидии, применяемые для оценки эффективности использования субсидии.
Как установлено апелляционным судом, показатели соглашений являлись исполненными на момент изменения ставок.
Из изложенного следует, что принятые Министерством меры по увеличению субсидий путем изменения ставок не обеспечивают достижение результатов использования субсидии, а следовательно, не соответствуют принципу эффективности использования бюджетных средств и Правилам № 717.
Довод подателя жалобы о том, что суд апелляционной инстанции рассмотрел только доводы в части оспаривания пунктов 1 и 5 представления, не соответствует содержанию обжалуемого судебного акта, в котором содержится полная оценка доводов, изложенных в апелляционной жалобе.
Приводимые Министерством в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют о нарушении апелляционным судом норм материального и процессуального права, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены им при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы апелляционного суда.
Направленность доводов кассационной жалобы на оценку доказательств и установление иных фактических обстоятельств не может быть признана допустимой на стадии кассационного обжалования судебных актов в силу статьи 286, части 2 статьи 287 АПК РФ и пункта 32 Постановления № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», поскольку исследование доказательственной стороны спора к компетенции суда округа не относится.
Учитывая, что дело рассмотрено судами полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права, являющиеся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не нарушены, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения кассационной жалобы.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
постановил:
постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2025 по делу № А26-5852/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу Министерства сельского и рыбного хозяйства Республики Карелия - без удовлетворения.
|
