Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Аникиной Е.А., Мунтян Л.Б.,
рассмотрев 07.07.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Архангельской области от 13.12.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025 по делу № А05-8423/2024,
у с т а н о в и л :
Общество с ограниченной ответственностью «Спецавтохозяйство по уборке города», адрес: 163002, г. Архангельск, ул. Павла Усова, д. 12, корп. 2, ОГРН 1182901014042, ИНН 2901291976 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Северному межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, адрес: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 14, ОГРН 1042900024562, ИНН 2901127831 (далее - Управление), о признании недействительным предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований от 15.04.2024 № 05-02-2024/54 и о возложении обязанности исключить сведения об объявленном предостережении из единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.
Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество «Архтеплоэнерго», адрес: 163069, г. Архангельск, пр. Ломоносова, д. 81, оф. 610, ОГРН 1152901006290, ИНН 2901259891, администрация городского округа «Город Архангельск», адрес: 163000, г. Архангельск, пл. В.И. Ленина, д. 5, ОГРН 1022900509521, ИНН 2901065991 (далее - Администрация), Министерство природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, адрес: 163069, г. Архангельск, ул. Выучейского, д. 18, ОГРН 1102901001356, ИНН 2901200111.
Решением суда первой инстанции от 13.12.2024, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 25.02.2025, заявленное требование удовлетворено. Предостережение признано недействительным, суд обязал Управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.
В кассационной жалобе Управление просит отменить состоявшиеся судебные акты и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что предложение о принимаемых мерах не трансформировало предостережение в предписание, сроки не устанавливались, сведения о его исполнении не истребовались. Управление с профилактическими целями ограничилось объявлением предостережения, не организовывая выездного контрольного (надзорного) мероприятия.
Общество и Администрация представили письменные отзывы, в которых просят оставить кассационную жалобу без удовлетворения.
Стороны и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, своих представителей не направили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Общество эксплуатирует объект размещения отходов - городской полигон твердых бытовых отходов (далее - ТБО) г. Архангельска.
Общество 19.04.2024 получило предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 15.04.2024 № 05-02-2024/54.
Как указано в предостережении, Управление при осуществлении федерального государственного экологического контроля (надзора) на основании сведений о действиях (бездействии) Общества в результате анализа следующих поступивших документов об остаточной вместимости городского полигона ТБО:
- характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам инвентаризации объекта размещения отходов, представленной Обществом (от 07.06.2023 исх. № САХ-401);
- материалов Типового решения 416-0-5 «Полигон по обезвреживанию бытовых отходов для городов с населением 300 тысяч жителей» (от 27.12.2022 исх. № САХ-744);
- заключения государственной экологической экспертизы проектной документации (далее - ПД) «Рекультивация городского полигона ТКО г. Архангельска» от 25.02.2024 № 29-1-01-1-72-0092-24, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.03.2024 № 252/Э;
- статистического отчета по форме 2-ТП (отходы) за 2023 год, представленного в Управление, выявило следующее.
Согласно характеристике объекта размещения отходов (далее - ОРО) объект эксплуатируется с 1975 года. Срок эксплуатации объекта по проекту составляет 15 лет. Площадь свалочного тела 210 000 кв. м, объем свалочного тела 3,216 млн. куб. м, объемный вес отходов (уплотнение) 0,4-0,5 т/куб. м.
Согласно материалам изысканий, представленным в названной выше ПД, объект эксплуатируется с 1961 года. Фактически размещено 4,302 млн. куб. м отходов (объемный вес отходов - 0,87 т/куб. м), что превышает проектную вместимость полигона на 1,086 млн. куб. м.
Таким образом, по мнению Управления, вместимость объекта негативного воздействия на окружающую среду (далее - НВОС) № 11-0129-001140-П «Городской полигон ТБО МО «Город Архангельск» (номер объекта в Государственном реестре ОРО 29-00027-3-00377-300415) в настоящее время исчерпана полностью, а срок его эксплуатации в соответствии с ПД закончен.
Ссылаясь на пункты 6, 32 Единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.10.2020 № 1657 (далее - Единые требования № 1657), Управление сделало вывод о том, что эксплуатация ОРО, исчерпавших вместимость, недопустима.
В предостережении указано, что полигон в соответствии с Критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 2398, относится к объектам I категории. ОРО поставлен на государственный учет как объект НВОС под номером 11-0129-001140-П.
Кроме того, Управление указало, что в соответствии со статьей 31.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ) юридические лица, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить комплексное экологическое разрешение (далее - КЭР) до 01.01.2025, тогда как в настоящее время Общество КЭР не имеет. Наличие достаточной свободной вместимости ОРО (на период действия КЭР) и эксплуатация полигона в соответствии с ПД, в том числе с соблюдением сроков эксплуатации, являются обязательными условиями при получении КЭР.
Как отражено в пункте 3 предостережения, указанные действия (бездействие) не могут привести, а уже приводят к нарушениям следующих обязательных требований: статьи 31.1 Закона № 7-ФЗ, пункта 32 Единых требований № 1657.
В связи с этим в соответствии частью 1 статьи 49 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) Управление объявило Обществу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предложило:
- прекратить прием и размещение отходов собственником и (или) эксплуатирующей организацией, а также
- провести мероприятия по сохранению объекта размещения твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) в безаварийном состоянии, изоляции захоронения отходов, исключающей их НВОС, контролю состояния объекта размещения ТКО и состояния окружающей среды в месте размещения.
Общество письмом от 14.05.2024 № САХ-187 направило Управлению возражения на предостережение, с которыми последнее не согласилось, направив заявителю возражения от 11.06.2024.
Общество, сославшись на то, что вместимость объекта в настоящее время не исчерпана, ОРО не заполнен до проектной вместимости и числится в ГРОРО, не согласилось с предостережением и обратилось в суд.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.
Суд апелляционной инстанции согласился с позицией суда первой инстанции.
Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что жалоба не подлежит удовлетворению.
В силу частей 1 и 2 статьи 8 Закона № 248-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.
Статьей 44 Закона № 248-ФЗ установлено, что профилактика рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей: 1) стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований всеми контролируемыми лицами; 2) устранение условий, причин и факторов, способных привести к нарушениям обязательных требований и (или) причинению вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям; 3) создание условий для доведения обязательных требований до контролируемых лиц, повышение информированности о способах их соблюдения.
На основании части 1 статьи 45 названного Закона контрольные (надзорные) органы могут осуществлять профилактические мероприятия.
В силу пункта 4 части 1 статьи 45 Закона № 248-ФЗ объявление предостережения является одним из видов профилактических мероприятий, проводимых контрольными (надзорными) органами.
В соответствии с частью 1 статьи 49 Закона № 248-ФЗ в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.
Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов (часть 2 статьи 49 Закона № 248-ФЗ).
Частью 3 той же статьи предусмотрено, что в случае принятия контрольным (надзорным) органом решения об объявлении контролируемому лицу предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований одновременно с указанным предостережением контролируемому лицу в целях проведения им самообследования соблюдения обязательных требований направляется адрес сайта в сети Интернет, позволяющий пройти самообследование соблюдения обязательных требований, при условии наличия самообследования в числе используемых профилактических мероприятий по соответствующему виду контроля.
Согласно части 4 статьи 49 Закона № 248-ФЗ контролируемое лицо вправе после получения предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований подать в контрольный (надзорный) орган возражение в отношении указанного предостережения. Порядок подачи и рассмотрения возражения в отношении предостережения устанавливается положением о виде контроля.
По своей природе предостережение является документом, информирующим контролируемое лицо об обстоятельствах, которые могут привести к нарушению обязательных требований, предлагая последнему тем самым изменить фактическое поведение и принять меры по обеспечению соблюдения требований законодательства. Предостережение имеет превентивный (профилактический) характер.
Признавая незаконным оспариваемое предостережение, суды двух инстанций, не ограничившись формальной оценкой, а приняв во внимание все значимые обстоятельства, посчитали, что оно фактически содержит предписание об устранении выявленных нарушений, а также пришли к выводу о том, что достоверно и бесспорно наличие нарушений избранными Управлением способами не подтверждено.
В предостережении Управление предложило Обществу в качестве мер по обеспечению соблюдения обязательных требований прямо совершить определенные действия: прекратить прием и размещение отходов и провести мероприятия по сохранению объекта размещения ТКО в безаварийном состоянии и т.д. В формулировке предлагаемых мер по обеспечению соблюдения обязательных требований, которая использована Управлением, оспариваемое предостережение фактически содержит предписание об устранении выявленных нарушений, что не соответствует смыслу части 2 статьи 49 Закона № 248-ФЗ.
Следовательно, согласно выводам судов двух инстанций Управление облекло в форму предостережения, выдаваемого в профилактических целях, содержание ненормативного правового акта иной правовой природы, в частности, предписания об устранении выявленных нарушений законодательства (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 01.04.2024 № 309-ЭС23-23873).
Согласно пункту 6 Единых требований № 1657 эксплуатация объектов должна осуществляться в соответствии с ПД таких объектов и заключением государственной экологической экспертизы в случаях, если получение такого заключения предусмотрено требованиями законодательства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 32 Единых требований № 1657 объект размещения ТКО подлежит выводу из эксплуатации:
после заполнения объекта размещения ТКО до проектной вместимости, установленной ПД на строительство или реконструкцию этого объекта;
по решению суда при рассмотрении исковых требований о прекращении деятельности на объекте в связи с установлением в результате мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды факта изменения показателей качества окружающей среды и отсутствием принимаемых мер для устранения такого загрязнения.
Согласно пункту 33 Единых требований № 1657 вывод из эксплуатации объекта размещения ТКО включает следующие мероприятия:
прекращение приема и размещения отходов собственником и (или) эксплуатирующей организацией;
проведение мероприятий по сохранению объекта размещения ТКО в безаварийном состоянии, изоляции захороненных отходов, исключающей их негативное воздействие на окружающую среду, контролю состояния объекта размещения ТКО и состояния окружающей среды в месте его размещения.
В силу статьи 80 Закона № 7-ФЗ требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Из оспариваемого предостережения следует, что Управление установило нарушение, заключающееся в эксплуатации ОРО, исчерпавшего свою вместимость, на основании анализа представленных Обществом документов об остаточной вместимости городского полигона ТБО. При этом в предостережении приведены разные данные о начале эксплуатации объекта, отраженные в характеристике ОРО и в названной выше ПД, указаны сведения о площади и объеме свалочного тела, объемном весе отходов (уплотнении), фактическом размещении отходов.
Возражая относительно наличия нарушений, Общество настаивало на следующем. Согласно пункту 5 Правил инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденных приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 49, источником информации об OPO служат, в том числе, данные обследований (натурных, инструментальных, иных) объектов размещения отходов. В любом случае согласно ПД на рекультивацию объекта срок эксплуатации - декабрь 2025 года. Общество настаивает, что вместимость полигона по данным натурных измерений, проведенных в рамках разработки проекта рекультивации, не превышает проектную, полигон не заполнен до проектной высоты, фактический объем и масса размещенных отходов меньше вместимости полигона. Согласно материалам изысканий (акт осмотра реперных столбов от 11.04.2024) высотные отметки не превышают максимальные. Управление не провело альтернативные исследования объемов размещения отходов, в частности, не использовало инструментальные методы оценки вместимости полигона, которые превалируют над расчетными, поскольку позволяют оценить степень соответствия фактического состояния объекта проектным решениям.
Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта, решения, возлагается на принявший его государственный орган.
Из формулировки оспариваемого предостережения не следует, что предложенные Управлением мероприятия направлены на профилактику нарушений при эксплуатации спорного объекта на будущее время, поскольку предложено принять конкретные меры по прекращению приема и размещению отходов, осуществить мероприятия, присущие выводу из эксплуатации объекта размещения ТКО, что свидетельствует на возложении на Общество определенной обязанности. В пункте 3 предостережения указано, что нарушения не могут привести, а приводят к нарушению обязательных требований, среди мер предложено проведение мероприятий, указанных в пункте 33 Единых требований № 1657 для вывода из эксплуатации объекта размещения ТКО. Содержание оспариваемого предостережения фактически выражает предписание, обязывающее Общество совершить конкретные действия, после чего оно будет считаться исполнившим либо не исполнившим предостережение. Отсутствие в предостережении срока его исполнения подтверждает (не исключает) возможность его двоякого толкования и носит признаки формального выполнения требований.
Ссылка Управления в оспариваемом предостережении на нарушение Обществом статьи 31.1 Закона № 7-ФЗ также признана судами необоснованной.
Согласно пункту 1 указанной статьи юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории, обязаны получить КЭР.
Данная статья обязывает Общество получить КЭР до 01.01.2025, при этом в предостережении, выданном 15.04.2024, отсутствуют сведения о том, что до указанной даты заявитель не получит такое разрешение, и не приведены обстоятельства, на основании которых Управление сделало вывод о невозможности получения КЭР в установленный срок.
Ссылка Управления на отсутствие заключения по результатам орнитологического исследования не могла быть принята судами как обоснование законности действий Управления по вынесению оспариваемого предостережения, так как данные замечания не были положены в основу оспариваемого предостережения и являются иными по отношению с содержанием оспариваемого предостережения.
Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Судам необходимо проверять, исполнена ли органом или лицом, наделенным публичными полномочиями, при принятии оспариваемого решения, совершении действия (бездействии) обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, поддержанию доверия граждан и их объединений к закону и действиям государства, учету требований соразмерности (пропорциональности).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 29.11.2024 № 3252-О, статья 49 Закона № 248-ФЗ не предполагает возможности произвольного осуществления такого вида профилактического воздействия, как объявление мотивированного предостережения.
При этом согласно пункту 5 статьи 49 Закона № 248-ФЗ контрольные (надзорные) органы осуществляют учет объявленных ими предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований и используют соответствующие данные для проведения иных профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий.
По совокупности изложенного суды с учетом конкретных обстоятельств пришли к выводу, что оспариваемое предостережение не соответствует положениям статьи 49 Закона № 248-ФЗ и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, порождает для него негативные последствия экономического характера и в связи с этим заявленные требования удовлетворены (часть 2 статьи 201 АПК РФ). При этом Управление при дальнейшей доказанности нарушения в установленных законодательством случаях и процедуре имеет возможность принятия мер воздействия (прекращения нарушений), предусмотренных Законами № 7-ФЗ и № 248-ФЗ.
Таким образом, обжалуемые судебные акты являются по существу правильными, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих их отмену, не допущено, оценка доказательств произведена с учетом требований статей 9, 65-71, 200-201 АПК РФ в их совокупности и взаимной связи.
Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, в том числе их допустимости, достаточности, достоверности, не допускается (пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», часть 3 статьи 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ).
Основания для изменения либо отмены обжалованных судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).
Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа
п о с т а н о в и л:
решение Арбитражного суда Архангельской области от 13.12.2024 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2025 по делу № А05-8423/2024 оставить без изменения, а кассационную жалобу Северного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - без удовлетворения.
|
