Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,
при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Куриленко Н.И. (доверенность от 06.08.2025), от общества с ограниченной ответственностью «Сервис-НСБ» Таль Т.С. (доверенность от 03.05.2024), от федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный академический Мариинский театр» Бондарь Н.И. (доверенность от 15.01.2025),
рассмотрев 06.10.2025 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2025 по делу № А56-48807/2024,
у с т а н о в и л :
Общество с ограниченной ответственностью «Сервис-НСБ», адрес: 196006, Санкт-Петербург, Цветочная ул., д. 25, лит. А, оф. 103-6, ОГРН 1047855116044, ИНН 7810010730 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, адрес: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 06.03.2024 по делу № 44-882/23 о нарушении законодательства о контрактной системе.
Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный академический Мариинский театр», адрес: 190068, Санкт-Петербург, Театральная пл., д. 1, ОГРН 1027810251006, ИНН 7812024600 (далее - Театр).
Решением суда первой инстанции от 19.11.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением суда апелляционной инстанции от 11.05.2025 решение суда первой инстанции отменено. Решение Управления признано недействительным в части признания необоснованными доводов жалобы Общества о необоснованном выборе способа определения победителя закупки, о неправомерном установлении дополнительных требований к участникам закупки в соответствии с позицией 14 раздела II Приложения к постановлению Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571, о неправомерном объединении в закупке в один лот услуг по общей уборке и услуг по гардеробному обслуживанию, а также в части отказа в вынесении предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.
В кассационной жалобе Управление просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению подателя жалобы, апелляционным судом не установлено, в чем выразилось несоответствие решения закону, а также нарушение прав и законных интересов Общества. При выборе предмета будущего договора решение о закупке, а именно комплексных услуг, было принято заказчиком в целях оптимизации будущих расходов. Услуги, входящие в состав комплекса услуг, имеют общее функциональное назначение и выполняются для достижения единой цели по комплексному обслуживанию здания и территории заказчика, они дополняют и совмещают друг друга; оказание комплекса услуг одним исполнителем позволяет добиться более качественного их оказания. Обслуживание гардеробов относится к работам по обслуживанию и эксплуатации зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий.
В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы кассационной жалобы, представитель Театра поддержала доводы кассационной жалобы в соответствии с позицией, изложенной в отзыве. Представитель Общества возразила на доводы жалобы по мотивам отзыва.
Законность обжалованных судебных актов проверена в кассационном порядке.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Театром (заказчик) 12.02.2024 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 0372100014224000010 о проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по комплексному содержанию и профессиональной уборке внутренних помещений, интерьеров, наружных территорий и фасадов здания второй сцены Мариинского театра, исторической сцены Мариинского театра и обслуживание гардеробов в зданиях Мариинского театра в 2024 - 2025 годах. Начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) - 95 869 036 руб. 11 коп.
Закупка проводилась на основании Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).
Общество обратилось в УФАС с жалобой (вх. № 5205-ЭП/24 от 29.02.2024) на неправомерные действия заказчика при проведении закупки, выразившиеся в необоснованном выборе способа проведения закупки в виде открытого конкурса в электронной форме; в неправомерном установлении дополнительных требований к участникам закупки в соответствии с позицией 14 раздела II Приложения к постановлению Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 «О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации» (далее - Постановление № 2571); в неправомерном объединении в один лот услуг по общей уборке и услуг по гардеробному обслуживанию; в неправомерном установлении заказчиком дополнительных требований, не относящихся к предмету закупки; некорректном определении объемов работ в соответствии с Техническим заданием; неправомерном установлении заказчиком требований к квалификации сотрудников участников закупки; нарушении заказчиком порядка определения НМЦК закупки; неправомерном подходе заказчика к применению критерия оценки, показателя оценки, детализирующего показатель оценки, в рамках закупки; неправомерном установлении заказчиком требований о контроле оказания услуг, требований к количеству персонала участника закупки, требований об обязанности исполнителя по согласованию формы одежды персонала; нарушении заказчиком лицензионных требований.
По результатам рассмотрения жалобы, а также по результатам проведения внеплановой проверки на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Закона № 44-ФЗ УФАС вынесено решение от 06.03.2024 по делу № 44-882/23, которым жалоба Общества признана обоснованной частично (пункт 1), в действиях заказчика признано нарушение пункта 12 части 1 статьи 42 Закона № 44-ФЗ (пункт 2), при этом решено не выдавать обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения законодательства о контрактной системе в связи с отсутствием доказательств того, что выявленное нарушение повлияло на результаты закупки (пункт 3).
Не согласившись с решением УФАС, Общество обратилось в суд.
Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.
Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, признав решение недействительным частично.
Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, а также обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.
В силу статьи 8 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).
Согласно части 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ конкурентными способами закупок являются:
1) конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс);
2) аукционы (открытый аукцион в электронной форме (далее - электронный аукцион), закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме (далее - закрытый электронный аукцион);
3) запрос котировок в электронной форме (далее - электронный запрос котировок).
В силу части 4 статьи 24 Закона № 44-ФЗ победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке).
В силу части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ победителем аукциона признается участник закупки, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке), и который предложил по результатам проведения процедуры подачи предложений о цене контракта или о сумме цен единиц товара, работы, услуги (в случае, предусмотренном частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона) наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен таких единиц либо в случае, предусмотренном пунктом 9 части 3 статьи 49 настоящего Федерального закона.
Частью 6 статьи 24 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик, за исключением случаев осуществления закупки товаров, работ, услуг путем проведения электронного запроса котировок либо закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), обязан осуществлять закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации путем проведения аукционов.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 471-р утвержден Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион) (далее - Перечень № 471-р).
Описание объекта закупки (Техническое задание) включает, в том числе, следующие виды работ по текущему обслуживанию:
- профессиональная уборка и уход внутри здания (помещения зрительской части, служебные и репетиционные помещения);
- содержание и уход за поверхностями и интерьерами зданий;
- мытье фасадов и наружных поверхностей здания;
- уборка прилегающей территории: уборка снега, льда, наледи, слякоти; очистка всей территории до мощения/асфальта (не должно присутствовать наслоений льда, снега, слякоти); посыпка территории пескосоляной смесью, обметание от снега;
- уборка кровли (террасы) общей площадью 1200 кв.м.;
- уборка технической кровли общей площадью 10 600 кв.м.;
- мытье поверхностей и конструкций фасада здания;
- гардеробное обслуживание.
Как указано в Описании объекта закупки (Приложение № 1 к извещению), предметом закупки является заключение контракта на оказание услуг по комплексному содержанию и профессиональной уборке внутренних помещений, интерьеров, наружных территорий и фасадов здания второй сцены Мариинского театра, исторической сцены Мариинского театра и обслуживание гардеробов в зданиях Мариинского театра в 2024 - 2025 годах, в связи с чем заказчиком установлен код ОКПД2 81.10.10.000 «Услуги по обслуживанию помещений комплексные».
Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности, утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31.01.2014 № 14-ст (далее - ОКПД2), включает иерархический метод классификации и последовательный метод кодирования, где класс 81 классифицирует, группирует и определяет вид и категории оказываемых услуг по обслуживанию зданий и территорий.
Код вида ОКПД2 81.10.10 «Услуги по комплексному обслуживанию помещений» включает в себя предоставление комплексных услуг по обслуживанию помещений клиента, таких как: общая уборка, техническое обслуживание, вывоз мусора, обеспечение охраны и безопасности, доставка почты, услуги службы приема, услуги прачечных и т.д.
При этом данный вид не включает: предоставление только одной из вспомогательных услуг (например, услуги по общей уборке), см. соответствующий класс согласно предоставляемой услуге; предоставление услуг управленческого и обслуживающего персонала для полного обеспечения жизнедеятельности предприятия клиента, такого как гостиница, ресторан, шахта или больница, см. класс, к которому причислено управляемое подразделение.
Апелляционный суд посчитал, что заказчиком избран ненадлежащий способ закупки (конкурс вместо аукциона), а искусственное объединение заказчиком в один лот услуг по общей уборке и услуг по гардеробному обслуживанию, которые относятся к разным товарным рынкам, а также функционально и технически между собой не связаны, приводит к необоснованному ограничению числа участников закупки.
Между тем, тщательно проанализировав полный состав и связь услуг, входящих в предмет закупки, Управление пришло к выводу о том, что в данной конкретной ситуации указанные услуги функционально и технологически связаны между собой, в связи с чем имеют характер комплексных услуг, подлежащих оказанию в рамках исполнения обязательств по контракту, и относятся к коду ОКПД2 81.10.10.000, входящему в группу кода ОКПД2 81.10 «Услуги по комплексному обслуживанию помещений», не включенного в Перечень № 471-р.
По мнению антимонопольного органа, услуги, входящие в состав комплекса услуг, дополняют и совмещают друг друга, оказание комплекса услуг одним Исполнителем позволит добиться более качественного оказания услуг.
Таким образом, поскольку избранный заказчиком код ОКПД2 81.10.10.000 не включен в Перечень № 471-р, Управление посчитало, что заказчик вправе осуществить определение исполнителя указанных услуг путем проведения открытого конкурса в электронной форме с учетом требований Закона № 44-ФЗ, в связи с чем признало жалобу Общества в данной части необоснованной.
С указанными выводами обоснованно согласился суд первой инстанции.
Заказчик установил код 81.10.10.000 «Услуги по обслуживанию помещений комплексные» согласно Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014, как наиболее подходящий по объекту закупки, исходя из своих конкретных потребностей и предмета закупки.
Согласно пункту 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.
При этом отсутствие признаков аналогичности, одноименности и взаимозаменяемости не может подтверждать отсутствие технической и функциональной связанности, поскольку свидетельствует лишь о неоднородности работ (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.01.2013 № 11604/12).
Согласно Положению об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения (Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р), утвержденного приказом Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР от 23.11.1988 № 312, техническое обслуживание зданий должно включать, в том числе, работы по обеспечению санитарно-гигиенических требований к помещениям и прилегающей территории. В состав прочих работ, в частности, включены: удаление с крыш снега и наледей; очистка кровли от мусора, грязи, листьев.
Аналогично согласно пункту 9.2 Свода правил СП 255.1325800.2016 «Здания и сооружения. Правила эксплуатации. Основные положения», утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 24.08.2016 № 590/пр, в состав работ по техническому обслуживанию входят, в том числе, санитарное содержание помещений здания (сооружения) и прилегающей территории; уборка снега, в том числе на кровле.
В ГОСТ Р 51870-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги профессиональной уборки - клининговые услуги. Общие технические условия», утвержденном и введенном в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Росстандарта) от 11.11.2014 № 1554-ст, даны нижеследующие понятия:
профессиональная уборка - клининг: Совокупность организационных мероприятий и технологических процессов, являющихся частью эксплуатации объектов недвижимости, территорий, транспорта и направленных на обеспечение безопасного для человека уровня чистоты и санитарного состояния;
услуги профессиональной уборки - клининговые услуги: Деятельность по поддержанию, сохранению и восстановлению эстетических и эксплуатационных свойств различных поверхностей объектов недвижимости, территорий, транспорта, удалению загрязнений и поддержанию санитарного состояния объектов в соответствии с потребностями потребителей услуг.
Согласно указанному ГОСТ услуги профессиональной уборки - клининговые услуги (далее - услуги уборки) оказывают в различных сферах деятельности, в том числе:
- общественной - в административных зданиях и зданиях бизнес-центров, инженерных сооружениях общего назначения, вокзалах, терминалах аэропортов, кемпингах, торговых объектах, предприятиях общественного питания, объектах культуры и образовательных организаций, спортивных сооружениях, культовых объектах, местах общего пользования многоквартирных домов, дворовых территориях.
Федеральным государственным бюджетным учреждением «Научно-исследовательский институт труда и социального страхования» Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 24.01.2014 № 001 утверждены разработанные Институтом труда типовые нормативы численность работников по обслуживанию и эксплуатации зданий и сооружений. Шифр 15.02.02. Нормативные материалы предназначены для расчета необходимой численности работников служб, занятых обслуживанием и эксплуатацией зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий с учетом возложенных на них функций.
К работникам, занятым обслуживанием и эксплуатацией зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий, относятся рабочие следующих профессий: дворник, уборщик, лифтер, гардеробщик, электромонтер по ремонту и обслуживанию электрооборудования и линейных вооружений телефонной связи и радиофикации, слесарь по контрольно-измерительным приборам и автоматике, сантехник, ремонтник холодильных установок, холодильного оборудования, оборудования теплового пункта, систем вентиляции и кондиционирования, столяр, плотник, паркетчик, стекольщик, маляр, облицовщик сантехническими материалами и другие.
То есть, гардеробщик отнесен к указанным работникам.
К работам по обслуживанию и эксплуатацией зданий, сооружений и прилегающих к ним территорий отнесены, в том числе, следующие виды работ (пункт 1.5. типовых нормативов):
1.5.1. санитарное содержание прилегающей к зданию территории;
1.5.2. санитарное содержание здания;
1.5.4. обслуживание гардеробов.
Как следует из материалов дела, в извещении заказчиком установлены дополнительные требования к участникам закупки в соответствии с позицией 14 раздела II Приложения к Постановлению № 2571.
В позиции 14 раздела II Приложения к Постановлению № 2571 предусмотрены дополнительные требования к участникам закупки на работы, услуги по техническому обслуживанию зданий, сооружений. Соответствие указанным дополнительным требованиям подтверждается наличием опыта исполнения участником закупки договора, предусматривающего выполнение работ, оказание услуг по техническому обслуживанию зданий, сооружений. При этом цена выполненных работ, оказанных услуг по договору должна составлять не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Согласно пункту 3 Постановления № 2571 позиция приложения к настоящему постановлению (далее - приложение) применяется с учетом положений настоящего пункта в случае, если объект закупки включает один или несколько закупаемых товаров, работ, услуг, указанных в приложении в соответствующей позиции графы «Наименование отдельных видов товаров, работ, услуг, являющихся объектом закупки, наименование товаров, работ, услуг, являющихся объектом отдельных видов закупок».
Для целей настоящего постановления:
опытом исполнения договора, предусмотренным приложением в графе «Дополнительные требования к участникам закупки», считается с учетом положений настоящего пункта опыт исполнения участником закупки договора, предметом которого являются поставка одного или нескольких товаров, выполнение одной или нескольких работ, оказание одной или нескольких услуг, указанных в приложении в соответствующей позиции в графе «Дополнительные требования к участникам закупки»;
если приложением в графе «Дополнительные требования к участникам закупки» предусмотрено несколько видов опыта выполнения работ, то соответствующим требованию о наличии опыта выполнения работ является участник закупки, обладающий хотя бы одним из таких видов опыта.
В рассматриваемом случае основными критериями для определения технологической и функциональной взаимосвязи являются единая сфера применения услуг, их целевое назначение, сходная специфика и методы работы.
Согласно Методическим рекомендациям по разработке стандарта качества услуг государственных (муниципальных) учреждений культуры, утвержденным Министерством культуры Российской Федерации, в Модельный стандарт услуги по показу спектаклей, концертов и иных концертных программ включено, что по состоянию помещение учреждения должно отвечать требованиям действующих санитарно-гигиенических норм и правил, должна обеспечиваться безопасность услуги для жизни и здоровья обслуживаемого населения и персонала исполнителя, а также сохранность имущества обслуживаемого населения. При организации и предоставлении услуги исполнитель должен обеспечить возможность получения сопутствующих услуг (в том числе гардеробов).
Указанное показывает и участники дела не отрицают, что наличие (обслуживание) гардероба и уборка вместе нацелены на безопасное (санитарное) и комфортное пребывание работников и посетителей театра. В Техническом задании речь идет о зрительских и служебных гардеробах театра, гардеробы также подлежат уборке.
В рассматриваемом случае для обоснования технологической и функциональной взаимосвязи закупаемых услуг с учетом специфики деятельности театрального учреждения приведены убедительные доводы, что оказание одних услуг затруднительно или экономически нецелесообразно без одновременного или последовательного незамедлительного оказания других услуг. Услуги, входящие в объект закупки, дают возможность полного управления всеми процессами работ и возможности одновременного контроля их качества до передачи заказчику.
Как отметил суд первой инстанции, Обществом не представлено доказательств того, что положения извещения о закупке сформированы в целях обеспечения победы конкретного хозяйствующего субъекта и фактического исключения возможности участия в торгах иных поставщиков, а также привели к нарушению принципов проведения закупок товаров для государственных нужд и снижению потенциальной эффективности проводимых торгов вследствие необоснованного устранения потенциальных участников. Суд также отметил, что Общество заявку на участие в закупке не подавало, правом на подачу заявления о разъяснении документации о закупке не воспользовалось (при том, что по обращениям иных потенциальных участников заказчиком давались разъяснения конкурсной документации), жалоба Общества на действия заказчика подана в день истечения срока подачи заявок на участие в конкурсе (29.02.2024).
Общество не опровергло пояснения Театра о достаточности имеющихся у Общества контрактов для подтверждения опыта; нежелание либо отсутствие у него возможности привлечь лиц для оказания услуг гардероба не может свидетельствовать о нарушениях со стороны заказчика. Кроме того, не опровергнув рыночность и экономическую обоснованность НМЦК, Общество в ущерб своему потенциальному интересу в участии в закупке настаивает на позиции о необходимости проведения аукциона со снижением цены, что с позиции отстаивания действительного, а не мнимого интереса выглядит неразумным.
Таким образом, решение суда первой инстанции принято в соответствии с правильно и полно установленными обстоятельствами дела, подтвержденными имеющимися в деле доказательствами, и с учетом подлежащих применению норм материального права, в связи с чем у суда апелляционной инстанции не имелось оснований для отмены законного решения суда первой инстанции. Выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права к обстоятельствам спора.
Дополнительное исследование и повторная оценка доказательств по делу не требуются. С учетом изложенного постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.
Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа п о с т а н о в и л: постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2025 по делу № А56-48807/2024 отменить.
Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.11.2024 по настоящему делу оставить в силе.
|
